宪法秩序脱胎于现代性维度之中，随着现代性危机的浮现，宪法的功能也具有变化乃至变革的可能性。

[85] 张千帆：《宪法不应该规定什么？》，《华东政法学院学报》2005年第3期。从这个意义上说，无论是李世民的无问中国及四夷，皆养活之，还是皇太极的满洲、蒙古、汉人视同一体，譬诸五味，调剂贵得其宜[13]又或是雍正的华夷一家华夏一体[14]虽然都含有联合不同民族的意蕴，但难与现代意义上的民族团结同日而语。

[29] 参见金炳镐主编：《民族纲领政策文献选编》，中央民族大学出版社2006年版，第268页。姜秉曦：《我国宪法中公民基本义务的规范分析》，《法学评论》2018年第2期。后者则是指道德层面的义务,包括遵守社会公德，遵守公共秩序等。有趣的是，作为典型的民族立法，1993年的《城市民族工作条例》中未见关于民族团结的规定。六是附则，对《民族团结进步条例》同既有民族团结进步中央和地方立法的衔接与整合，规定条款解释主体和机制、生效时间等技术性事项等。

[112] 参见[日]穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第55页。[59] 王锴：《为公民基本义务辩护——基于德国学说的梳理》，《政治与法律》2015年第10期。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

五、地方政府双重负责实践的合宪性调整 前文从地方政府双重负责的价值取向和权力来源的差异性出发，对其内涵作出了差异化的构建。[66]叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第112页。财政资金的自给程度极大影响着地方自主的能力。[64]李凤羽、杨墨竹：《经济政策不确定性会抑制企业投资吗？——基于中国经济政策不确定指数的实证研究》，载《金融研究》2015年第4期，第127页。

有学者表示，有必要……对中央统一领导的具体制度作限缩理解，即它不应当意味着地方各级政府都要无例外地设置与国务院相对应的工作部门，甚至也不意味着地方各级政府须就所有事务都接受国务院同样强度的领导[67]。[57]由于各地经济社会发展程度的巨大差异，一些欠发达地方对财政转移支付具有强烈依赖。

从权力机关的视角来看，地方政府是全国人大经由地方人大和中央政府两条途径而设置的执行机关与行政机关。地方政府对本级人大的负责以议行分工为基础。这两项重要权力使地方政府不再是单纯的行政机关，而是具备主导本级人大的能力，足以使地方政府实权化、地方人大虚置化。在具体运作上，上下级政府之间应当由传统的下对上单线负责的内部运作模式，转向共同对行政任务负责的整体控制模式。

国务院虽然承袭了《共同纲领》时期中央人民政府的名义，但词同意异，真正具备了最高国家行政机关的地位。[31]前注[21]，王汉斌书，第19页。基于上述目标的差异性，两种报告工作在内容和形式上应有明确区分。《中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。

注释: [1]我国地方政府的法律地位，县级以上与县级以下有所区别，同时还存在民族自治地方、特别行政区地方等特殊地方。具体到某一特定事务上，判断对何者负责的实质标准在于该事务是否仅可取决于本地民意，或者是否超越本地管辖能力、具有跨域统一的必要并且统一管理能够带来更大收益，形式标准则在于经过公开、多元参与、可预期的审议过程。

中华人民共和国成立初期，在对央地关系形态的探索上，总的思路是既保证中央意志的权威和统一，又尊重地方自主处理地方事务的积极性。[52]宪法和组织法对地方政府职权的规定其实是以事务等级来机动调配的。

如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。[24]前注[4]，韩大元书，第307页。[11]政府这种议行合一的政权机关性质，在中央人民政府层面更加明显。[66]但是，工作部门与其所属的政府一样，都具有独立的主体资格。具体到政府机构设置上，在上下对应设置的机构之外，各地可以在一些领域因地制宜设置机构，适应社会管理和公共服务需要，充分发挥地方积极性[47]。这还是议行合一的思路。

在行政法上，行政机关既包含一级政府，也包含政府工作部门。此外，政务院的职权并非只是行政性质的，它执行的国家政务不限于行政事务。

议行分离和政府行政机关性质的确立，为双重负责条款的成立提供了组织前提。同样，地方政府都服从国务院不能转化成服从国务院部门。

后者规定，苏联的地方国家行政机关是执行委员会，地方苏维埃由其执行委员会召集。只有这样，才能使民主集中制成为双向交互的动态过程，才能丰富国家权力运行的形式与实质内涵。

[54]参见朱光磊、张志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页以下。民主集中制原则既是价值层面的，也有工具性意义。作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院教授。从规范体系上说，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导必须严格限缩，而对下级政府的领导应予明确禁止。

[34]前注[18]，刘少奇文，第229页。在规范目标上，需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式，促进国家机关关系的非人格化，从而提升国家治理的绩效。

（一）地方政府职权的双重性 地方政府双重负责的一个直接原因在于其权力来源是双重的。国务院与地方人大的宪法地位总体上是平等的，在具体行为上通常平行。

在现实层面上，《共同纲领》制定后，地方各级人大并没有很快建立起来。同年5月8日，中共全国人大常委会党组向中央提出了健全人大制度的报告，其中包括县级以上地方人大设立常委会，5月20日还拟定了修改宪法的议案草案、修改全国人大组织法的议案草案以及县级以上地方各级人大设立常委会的决议草案。

《共同纲领》第15条规定：各级政权机关一律实行民主集中制。何谓重大事项？怎样讨论、决定？这些问题有待明确。[33]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第292页。同样重要但更复杂的是第110条：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。

地方政府对本级人大和上级政府负责并报告工作，是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，它强调在中央统一领导的前提下，充分容许地方自主。落实双重负责条款，尤其要强调地方政府对本级人大负责的意义。

尽管《共同纲领》时期尚无双重负责的组织基础，但它是地方政府宪法地位变迁的重要起点，也是孕育双重负责规则的根本法源泉。可以说，大多数时候，地方政府对地方人大负责只具有宣示意义。

[12]但是，董必武没有直接或明确为政务院作出此种定性。人大不介入政府的具体执行过程，政府不具有议决重大事务的权力。